Які умови бувають в програмах МВФ

Наприкінці березня Рада директорів Міжнародного валютного фонду (МВФ) затвердила сьомий перегляд програми розширеного кредитування (EFF) та надала Україні черговий транш макрофінансової допомоги в розмірі $400 млн. Загалом за два роки поточної програми загальний обсяг отриманого Україною допомоги зріс до $10.2 млрд. За час широкомасштабної війни МВФ став третім за розміром донором України після ЄС та США.

Я вже раніше розповідав, як відбувається підготовка програм МВФ та їх узгодження Радою директорів. Кожнен новий перегляд програми супроводжується організацією місії, яка перевіряє виконання умов програми. Ці умови є публічними, і їх можна знайти в документах, які публікує МВФ після засідання.

Однак, мені особисто не вистачає незалежної якісної аналітики програм МВФ в Україні. Зрозуміло, що є прес-релізи НБУ та Міністерства фінансів, є аналітика у деяких депутатів. Є також консорціум чотирьох аналітичних центрів RRR4 (Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Інститут аналітики та адвокації та DiXi group), які періодично роблять моніторинг програм МВФ та допомоги ЄС. Але навіть ці дуже поважні та професійні експерти зазвичай дивляться досить вузько на матеріали, які публікує МВФ.

Тому, поки у нас є час до початку наступного раунду перемовин з МВФ, я вирішив написати декілька колонок про те, які бувають умови в програмах МВФ; як формується ціна ресурсів, які надаються Фондом країнам, та чому консенсус важливий для прийняття рішення в МВФ.

Ця колонка про те, які умови є в програмах, які підтримує МВФ, та на що потрібно звертати увагу.

Навіщо існують умови в програмах МВФ?

Гроші від МВФ надаються країнам не «просто так». Завдання програм, які фінансово підтримує МВФ, — допомогти країні впоратися з кризами, шоками (навіть такими важкими, як війни) та допомогти розробити політики, які зроблять економіку країни ще більш життєстійкою, що дуже важливо особливо, приймаючи до уваги наш шлях до Європейського союзу.

Гроші від МВФ надаються країнам не «просто так»

МВФ зазвичай не видає гроші одною сумою, а виплачує їх поетапно траншами, видача яких залежить від виконання країною умов (conditionalities) програми макроекономічних коригувань та структурних реформ, узгодженої з МВФ. Виконання умов надає МВФ якісь гарантії, що країни — позичальники використовуватимуть кредити МВФ для вирішення своїх економічних труднощів відповідно до цілей країни, та цілей, для яких був створений МВФ.

Фонд не вирішує всі проблеми в світі, а фокусується більше на питаннях кризи платіжного балансу в країні. Тобто головним завданням МВФ є допомога країнам, які стикаються з дефіцитом зовнішнього фінансування, коли власних валютних резервів недостатньо для обслуговування імпорту та погашення зовнішніх боргів або стабілізації національної валюти. Така ситуація і називається кризою платіжного балансу: країна витрачає більше валюти, ніж отримує, і потребує термінового фінансування, щоб не допустити дефолту, обвалу курсу або втрати довіри інвесторів. Програми МВФ якраз і надають тимчасову фінансову «подушку», щоб стабілізувати ситуацію, уникнути паніки на ринках і виграти час для впровадження коригуючих економічних політик.

Але Фонд є кредитором країни, а не філантропом. Тому умови програми повинні забезпечити спроможність країни вчасно повернути кошти Фонду в тому числі для того, щоб обмежені фінансові ресурси МВФ були доступні іншим країнам-членам, які можуть потребувати підтримки в майбутньому.

З іншого боку наявність умов вигідна також й країнам-позичальникам. Вони надають впевненість у доступі до фінансування від МВФ у випадку, якщо самі країни виконують взяті на себе зобов’язання — тобто не роблять надання грошей суб'єктивним процесом (хочу — дам, не хочу — не дам). Якщо країна виконує всі взяті на себе зобов’язанні, МВФ не може одноособово припинити виплати траншів.

Тобто наявність умов в програмах МВФ служить декільком цілям одночасно: захищає ресурси Фонду, сприяє проведенню необхідних реформ у країнах-позичальниках та надають впевненість саме цим країнам, що у випадку виконання умов, вони отримають підтримку від Фонду.

Принципи, закладені в основи умови програм співробітництва з МВФ

Взагалі якісне та коротке пояснення принципів формування умов (conditionalities) в програмах Фонду можна знайти в цьому документі Фонду від 2002 року. МВФ періодично переглядає загальні принципи встановлення умов в своїх програмах. Останній такий перегляд (Review of conditionalities), який також містить перший комплексний аналіз програм Фонду після світової фінансової кризи 2008−2009 років, був у 2018 році. На 172 сторінках цього документу співробітники МВФ критично аналізують, наскільки умови програм в різних країнах кореспондують з цілями та мандатом Фонду.

Але якщо подивитися в історію, то можна побачити, що до 1970-х років умови в програмах, що підтримувались МВФ, були переважно макроекономічними за своєю природою. Вони зосереджувались на кращому управлінні сукупним попитом через правильний мікс фіскальної, монетарної політики та політики обмінного курсу задля відновлення внутрішнього та зовнішнього макроекономічного балансу.

З настанням нафтових шоків 1970-х років, і особливо після боргової кризи 1980-х років, МВФ почав доповнювати макроекономічні умови структурними, такими як лібералізація цін і торгівлі та приватизація державних підприємств, корпоративне управління, які разом стали називати концепцією Вашингтонського консенсусу. Метою МВФ було посилення сторони пропозиції в економіці, підвищення ефективності економічних інституцій та стимулювання зростання в країнах, що розвиваються.

У 1990-х роках до цих умов додалися більш суворі вимоги, які потреби модернізації країн в умовах зростаючої глобалізації та інтеграції. Значна увага приділялася лібералізації фінансових ринків, скороченню субсидій, дерегуляції економіки та реформам державних фінансів. В умовах програм МВФ з’явилися вимоги до підвищення прозорості фінансової звітності, незалежності центральних банків та зміцнення фінансових регуляторів.

У 2000-х роках програми МВФ продовжували еволюціонувати, особливо після глобальної фінансової кризи 2008 року. Більше уваги стало приділятися питанням соціальної політики, зокрема захисту вразливих верств населення в умовах проведення жорстких реформ. В Фонді почало зростати розуміння, що надмірний акцент на скороченні дефіциту бюджету може призвести до соціальної напруги та послаблення довіри до урядів. Тому МВФ почав включати в програми вимоги щодо соціального захисту, збереження витрат на охорону здоров’я та освіту.

Макрокритичною для багатьох бідних країн та країн, які розвиваються, стала тема антикорупції та верховенства права. Умови програм почали враховувати специфічні потреби кожної країни, особливо в контексті зростаючої нерівності та викликів сталого розвитку. Програми МВФ також акцентували увагу на важливості управління боргом бідних країнах, та країнах, які розвиваються. В останні п’ять років однією з тем МВФ також став вплив зміни клімату на економіку країн.

Наступний перегляд принципів формування умов програм МВФ очікується пізніше цього року.

Інструменти моніторингу програм МВФ

МВФ уважно моніторить виконання умов програми, щоб переконатися, що країна рухається в напрямку досягнення макроекономічної стабільності. Це дозволяє Фонду оцінити ефективність реалізованих політик і приймати рішення про подальше фінансування, забезпечуючи при цьому відповідальне використання обмежених ресурсів.

Для моніторингу програми політики країни-члена Фонд використовує ряд інструментів, серед яких варто виділити наступні в порядку пріоритетності: попередні заходи, кількісні критерії виконання, структурні бенчмарки або маяки, індикативні цілі, м’які зобов’язання.

Попередні заходи — це політичні заходи, які країна має впровадити до того, як Виконавча рада МВФ схвалить домовленість, завершить перегляд програми або надасть відмову. Попередні заходи забезпечують успіх подальших заходів за програмою, особливо у випадках, коли були відхилення від узгоджених цілей у минулому. Політичні заходи можуть стати попередніми заходами, якщо вони є дискретними, перебувають під прямим контролем органів влади та піддаються моніторингу з боку МВФ. Попередні заходи можуть включати, наприклад, коригування завищених валютних курсів, скасування фіскально витратних та спотворюючих контролю за цінами або затвердження державного бюджету відповідно до фіскальної структури програми

Кількісні критерії виконання зазвичай встановлюються як граничні значення (верхні або нижні межі) для ключових макроекономічних показників. Фіскальні QPCs, як правило, включають цілі щодо бюджетного дефіциту, обмеження на зовнішній борг, а також вимогу щодо неприпущення накопичення простроченої бюджетної заборгованості. У частині монетарної політики умови програм, що підтримуються Фондом, зазвичай передбачають нижню межу для чистих міжнародних резервів (NIR) — для забезпечення зовнішньої стійкості, та верхню межу для чистих внутрішніх активів (NDA) — щоб забезпечити довгострокову стійкість, уникаючи надмірного кредитного розширення.

QPCs можуть коригуватися з урахуванням змін зовнішніх чинників. В окремих випадках можуть бути надані винятки (waivers) у разі невиконання QPCs, якщо Фонд дійде висновку, що програма загалом буде успішно реалізована: зокрема, якщо невиконання оцінюється як незначне або тимчасове, або якщо влада вживає необхідних коригувальних заходів. В ієрархій умов QPCs стоять вище ніж структурні маяки, хоча українські журналісти цього не дуже розуміють, і зазвичай не дивляться на ці показники.

Структурні бенчмарки (або маяки) є чіткими орієнтирами для оцінки прогресу у впровадженні ключових структурних реформ у межах перегляду програми. Напевно фраза «структурний маяк» є дуже відомою для українських медіа та експертів — зазвичай саме на них дивляться в матеріалах Фонду — чи ми змогли виконати, чи ні чергові структурні маяки.

На відміну від кількісних критеріїв, які мають чіткі числові параметри, структурні маяки охоплюють інституційні або законодавчі зміни, наприклад ухвалення закону про незалежність антикорупційного органу, прийняття закону про митницю або покращення системи корпоративного управління в державних банках.

Для МВФ структурні маяки — це індикатори того, що країна не лише стабілізує макроекономіку, а й створює передумови для довгострокового зростання та стійкості. Їхнє виконання свідчить про серйозність намірів влади проводити реформи. Тому прогрес у цьому напрямі є предметом ретельного аналізу під час кожного перегляду програми. Водночас затримка або часткове невиконання окремих бенчмарків не обов’язково призводить до автоматичного припинення фінансування. Фонд оцінює баланс досягнутого і недовиконаного, враховуючи контекст, темп реформ і загальний контроль програми (program ownership). Якщо влада демонструє рішучість і системність у реалізації програми, МВФ може виявляти гнучкість, зокрема, погоджуватись на перенесення термінів виконання окремих умов. Зрозуміло, що на це потрібна згода Рада директорів, тому що саме Ради директорів встановлює такі умови програм.

Індикативні цілі використовуються як більш гнучкий інструмент моніторингу у випадках, коли встановити жорсткі зобов’язання складно або недоцільно, наприклад, через високу економічну невизначеність. Це можуть бути орієнтири щодо податкових надходжень, соціальних видатків або обсягів державних інвестицій, тобто показники важливі для розуміння загальної динаміки, але схильні до значних коливань під впливом зовнішніх чинників. Наявність індикативних цілей дозволяє Фонду краще оцінювати ефективність реалізації програми та коригувати діалог з урядом у разі відхилень від очікуваної траєкторії. Загалом їхній статус зазвичай нижчий за QPCs та структурні маяки, але зі зменшенням невизначеності такі цілі можуть бути перетворені на повноцінні QPCs.

М’які зобов’язання є основою будь-якого моніторингу програм, які підтримує МВФ. Ці зобов’язання не оформлені як кількісні критерії або індикативні цілі, і не є структурними бенчмарками, але саме вони сигналізують про бажаний напрямок політики, який країна планує реалізувати. Саме вони відображають загальний рівень амбіцій програми та готовність влади працювати над глибшими трансформаціями.

Читаючи документи Фонду, ви можете побачити формулювання на кшталт «влада має намір», «планується розглянути», «уряд досліджує можливість» тощо. Саме такі фрази є прикладами м’яких зобов’язань. Вони, як правило, не прив’язані до жорстких дедлайнів, хоча іноді супроводжуються загальними часовими орієнтирами. Такі зобов’язання формують фон очікувань для аналітиків і дозволяють краще зрозуміти, які кроки влада розглядає у середньостроковій перспективі. Часто саме з м’яких зобов’язань починається рух у бік формалізації, і згодом вони можуть трансформуватися у структурні маяки або попередні заходи. У цьому сенсі вони виконують роль «лабораторії» нової політики в межах співпраці з МВФ. Просто пошукайте в тексті документів Фонду слово «will» — у більшості випадків саме воно маркує ці зобов’язання.

Розуміння того, як саме структуровані різні типи умов і зобов’язань у програмах МВФ, дозволяє аналітикам, журналістам та учасникам політичного процесу глибше оцінювати реальний стан співпраці з Фондом. Не всі умови однаково жорсткі, не всі з них мають формальний характер, але кожна виконує свою функцію в загальній архітектурі програми. І якщо дивитися лише на один з елементів (наприклад, на структурні маяки) можна не побачити повної картини. Саме тому важливо читати документи Фонду цілісно, уважно і в динаміці.

Де почитати про умови української програми?

Найбільш повні та оновлені умови програми розширеного кредитування, яку фінансує МВФ в Україні, можна знайти в документах, які Фонд публікує на своєму сайті. Пакет документів по сьомому перегляду програми з Україною налічує 163 сторінки аналітичної інформації та включає декілька пов’язаних документів:

Звіт персоналу Фонду (Staff Report) містить оцінку макроекономічної ситуації в Україні з точки зору МВФ, а також численні таблиці зі статистикою, прогнозами та аналізом ризиків; саме в цьому документі персонал Фонду надає своє бачення ситуації в країні і пояснює, чому саме ті або інші умови є в програмі. І також саме в цьому документі надається інформація, про то, чи виконала країна умови, чи ні.

Лист про наміри (Letter of Intent) — це документ, підписаний Президентом, Прем'єр-міністром, Головою НБУ та Міністром фінансів, в якому українська сторона офіційно просить затвердити перегляд програми і надає політичні запевнення щодо виконання зобов’язань. До лист про наміри додається наступний документ;

Меморандум про економічну та фінансову політику (MEFP), який детально описує економічні цілі, ключові реформи, часові рамки їх впровадження та очікувані результати; саме в цьому документі відображені всі умови програми, про які ми говорили вище.

Технічний меморандум (TMU) додає технічну специфікацію до MEFP: формули розрахунку індикаторів, механізми моніторингу, визначення кількісних та якісних цілей; це також цікавий документ для вивчення експертами.

Окрім основних документів, пакет матеріалів (bundle), який Фонд публікує після кожного перегляду програми, містить і додаткові, але не менш важливі елементи. Серед них: офіційний прес-реліз із коротким резюме позиції Фонду та основних рішень Виконавчої ради; самарі рішення (statement of the Executive Board), яке формалізує висновки перегляду; перелік експертів Фонду, які безпосередньо працювали над документами. Також у звіті можна знайти десятки детальних таблиць з актуальними макроекономічними даними по Україні - від бюджету до зовнішньої торгівлі. Цікавими документами є матриця оцінки ризику (Risk Assessment Matrix), яка ідентифікує потенційні шоки для реалізації програми, та аналіз стійкості боргу (Debt Sustainability Analysis, DSA), який показує, як поточна боргова динаміка співвідноситься з сценаріями програми, ризиками та вимогами довгострокової фіскальної стійкості.

Тільки читаючи всі ці документи, ви зможете отримати комплексне розуміння про то, якою бачить економіку країни МВФ, які запевнення дає країна для отримання грошей від Фонду, та чому саме їх. Завдяки ним можна зрозуміти, як структурована програма по Україні, та чому в ній є саме ці розділи та умови.

Наприклад, в параграфі третьому листа про наміри, підписаного 4 представниками української влади, ви зможете побачити, що ціллю поточної програми розширеного кредитування України, які підтримує МВФ своїм фінансуванням з березня 2023 року є «…відновлення фіскальної та боргової стійкості (fiscal and debt sustainability) на перспективній основі, а також забезпечення середньострокової зовнішньої життєздатності (medium-term external viability). Програма також спрямована на стимулювання довгострокового економічного зростання в контексті післявоєнної реконструкції та мети України щодо членства в ЄС».

Якщо подивитися на український MEFP, то можна побачити, що політики, які підтримує МВФ, структуровані за окремими тематичними блоками: фіскальна політика (розділи B-D), боргова політика (розділ E), монетарна політика та політика обмінного курсу (розділ F), політика у фінансовому секторі (розділ G), а також антикорупційна політика, верховенство права, корпоративне управління та енергетичні реформи (розділ H). У кожному з цих розділів викладено детальні умови програми.

Після сьомого перегляду програми ми маємо 55 ключових умов, виконання яких моніторить МВФ. За сім переглядів програми з моменту затвердження в березні 2023 ми виконали вже 40 структурних бенчмарків — так далеко ми ще ніколи раніше в співробітництві з МВФ не заходили. Інші планується виконати протягом 2025 року. Якщо ви прочитали текст вверху про то, як МВФ формує спектр умов, то побачите, що структура програми МВФ в Україні абсолютно знаходиться в мейнстрімі політик Фонду.

Згідно з документами, Фонд вважає, що деякі умови програми не були виконані в строк, але відразу надає пояснення по тексту, що частина з них, хоча і з затримкою, але вони все ж таки були виконанні. Інші були перенесені (reset) на більш пізній термін. Але кількість таких умов незначна. І в цілому МВФ вважає реалізація програми з боку України сильною (Ukraine’s performance under the program remains strong).

Важливо відмітити, що Україна, як і інші країни-члени МВФ, несе основну відповідальність за вибір, розробку та реалізацію політики, щоб зробити програму, яку підтримує МВФ, успішною. Це не програма МВФ. Програма описана в листі про наміри та меморандумі про економічну та фінансову політику — це фактично є програма влади, яку підтримує МВФ для досягнення цілей, про які домовилися країна та МВФ.

Сподіваюсь, що цей невеличкий лікнеп допоможе більш уважно та свідомо читати документи МВФ.