Чи можуть скасувати призов з 2024 року? Які зміни для переходу до професійної армії запропонував Зеленський — розбір резонансного указу

Ця ініціатива — лише частина нових пропозицій Зеленського щодо реформування ЗСУ, для втілення яких знадобиться чимало часу, законодавчих зусиль та відповідного рівня фінансування.

НВ спробував розібратися в деталях резонансного указу Зеленського, а також узагальнити бачення Міноборони та думки експертів щодо президентських ініціатив.

Що пропонує Зеленський, чи справді призов в армію скасують — і коли?

1 лютого 2022 року, виступаючи у Верховній Раді з нагоди відкриття нової сесії парламенту, Володимир Зеленський прямо в сесійній залі підписав указ № 36/2022 Про першочергові заходи щодо зміцнення обороноздатності держави, підвищення привабливості військової служби в Збройних Силах України та поступового переходу до засад професійної армії.

«Цей указ — старт переходу України на професійну армію. Цей указ — не тому, що „скоро війна“. Це я говорю для всіх. Цей указ для того, щоб скоро й надалі був мир — мир в Україні», — прокоментував підписання документу Зеленський.

Текст указу було згодом оприлюднено на офіційному сайті президента України. Хоча документ набув чинності з дня його опублікування, моментального скасування призову чи інших термінових змін він не передбачає. Фактично указ є розпорядженням Зеленського, яке адресовано Кабміну загалом та Міністерству оборони зокрема — щодо того, яких заходів слід вжити для посилення обороноздатності України і розвитку професійної армії в найближчі роки.

Серед таких заходів є зокрема:

• поетапне збільшення чисельності ЗСУ на 100 000 осіб (в період з 2022 до 2025 року) та створення додаткових 20 бригад ЗСУ — «для підвищення оборонних спроможностей держави»;
• поступове підвищення грошового забезпечення військовослужбовців ЗСУ вже в 2022 році (для чого необхідно затвердити зміни до бюджету);
• ідея про припинення призову громадян України на строкову військову службу з 1 січня 2024 року — та запровадження замість цього «моделі інтенсивної системи військової підготовки як можливої альтернативної форми проходження строкової служби»;
• концепція забезпечення житлом військовослужбовців ЗСУ та членів їхніх сімей, яка б передбачала спеціальну «житлову» накопичувальну програму для військовослужбовців і ветеранів;
• прозора система кар'єрного росту військовослужбовців ЗСУ, «побудована на рейтинговій оцінці».

Для цих та інших ініціатив, які прописані в указі Зеленського, необхідно зробити ще чимало кроків: зокрема Кабмін має розробити та подати в Раду низку відповідних законопроектів, а далі сподіватися на їх затвердження в парламенті.

А Міністерству оборони України доручено розробити концепцію поступового переходу до формування ЗСУ на професійній основі (без призову, лише контрактна армія). Така концепція мала б передбачати:

• збільшення термінів дії контрактів;
• протягом 2023 року — збільшення зарплат військовослужбовцям ЗСУ, які укладають довготермінові контракти (щонайменше до рівня трикратного розміру мінімальної заробітної плати — станом на зараз це було б принаймні 19 500 грн);
• формування системи спеціальної підготовки та перепідготовки військовослужбовців, які уклали довготермінові контракти.

Для чого потрібні такі зміни та скасування призову? Що це може дати Україні?

• Системність реформ та модернізації ЗСУ

Ще до указу Зеленського профільні спеціалісти неодноразово вказували на те, що реформам ЗСУ в Україні бракує системності. Зокрема про це згадував у січні 2022 року військовий експерт Олег Жданов у коментарі Українському радіо, називаючи поточний процес модернізації армії «точковим та безсистемним».

«В Україні немає державної програми модернізації Збройних Сил. Станом на сьогодні ми як громадяни не маємо уявлення про те, яку модель Збройних Сил має мати Україна для того, щоби вона відповідала нашій концепції національної безпеки та оборони», — пояснював експерт. Тож він наголошував на необхідності визначити цю модель і вирішити, «якою буде загальна структура ЗСУ».

«Чи це буде армія резерву, наприклад, як у Швейцарії, або ж це буде армія всеосяжного призову, як в Ізраїлі, або ж це буде професійна армія, як у Великій Британії, США чи інших країнах? — наводив приклади Жданов. — Надалі можна вже вирішувати, скільки має бути видів Збройних Сил, чи потрібно виводити ракетні війська в окремий вид ЗСУ. Є різноманітні методики, які допомагають це визначити».

Тому у випадку повної реалізації ініціатив Зеленського Україна могла б отримати більш визначену модель: професійну армію з потужним резервом. Саме про таку концепцію «всеохоплюючої оборони» у загальних рисах згадував міністр оборони Олексій Резніков, коли Рада щойно призначила його на цю посаду восени 2021.

• Підвищення професійності української армії одночасно з формуванням ефективного резерву

Вочевидь, скасування обов’язкового призову до армії - за умови достатньо високого рівня грошового забезпечення військових — могло б дати змогу формувати ЗСУ на професійній основі.Ще в травні 2021 року заступник міністра оборони Олександр Миронюк повідомляв, що Міноборони планує відмовитися від короткострокових контрактів в ЗСУ та підписувати їх на термін щонайменше від 3 років, а ще краще — на 5−10 років. В указі Зеленського згадано про ідею «збільшити термін контрактів» — однак її поки не конкретизовано.

У нещодавньому інтерв'ю LB.ua, яке Олексій Резніков дав за кілька днів до підписання Зеленським указу № 36/2022, він нагадував, що нині в Україні вже є «частково професійна армія, тільки контрактна».

«Моє відчуття, що цей гібридний варіант у результаті стане професійною армією, — зазначав міністр оборони. — Я переконаний, що досвід, який мають наші Збройні сили, не має жодна армія Європи. Армія Сполучених Штатів, Великої Британії має певний досвід Афганістану, інших гарячих точок, але такого досвіду — об'єднаного, з маневрами, з виходом на відновлення боєздатності - жодна армія не має. Уже не кажу про 400 тисяч ветеранів. Мій прогноз — упродовж десятиліття Європа зрозуміє, що краще фінансувати українську армію як один з головних суб'єктів безпеки Європи. І українці будуть не оливки там збирати, а з гордістю носити військову форму, а європейці будуть за це платити».

А кількома місяцями раніше, щойно обійнявши посаду міністра оборони, Резніков припускав, що заміною призову могли б стати інші форми інтенсивної військової підготовки (про що також згадується в указі Зеленського).

«У мене надії на новий закон про національний спротив, про створення військ територіальної оборони [був прийнятий наприкінці 2021 року, набув чинності з січня 2022 — прим. ред.], — відзначав Резніков. — Можливо, це і буде тим дуже зручним замінником [призову], коли люди проходитимуть підготовку і будуть у реєстрі тероборони, і це буде наш з вами мобілізаційний резерв».

Він уточнював, що такий варіант формування ЗСУ був би набагато ефективнішим, «і тоді не стоятиме питання про призов хлопців-студентів».

• Наближення зарплат військових до ринкових

Чинний рівень грошового забезпечення військових ЗСУ в Міноборони нині вважають «проблемою номер один». «Солдат отримує 10 300 грн, а на ринку праці мінімальний дохід, який може отримати хлопець чи дівчина цього віку, — 14 тис грн. Різниця суттєва», — нагадував Резніков в інтерв'ю LB.ua.

Він також акцентував на цій проблемі в листопаді 2021 року, наголошуючи, що армія з чисельністю понад 200 тис. військовослужбовців вже є найбільшим роботодавцем України — і «має стати найкращим роботодавцем», залучаючи «найкращих» зокрема через гідну грошову мотивацію.

При цьому голова Міноборони визнавав, що збільшення зарплат військовослужбовців ЗСУ «вимагає величезних видатків бюджету». Тим більше що, за його даними, вже зараз на військових строкової служби припадає лише 10% складу армії, тоді як решту складають контрактники. Попередній указ Зеленського (№ 688/2021) передбачав прив’язку базової ставки грошового забезпечення в ЗСУ до двох мінімальних зарплат. У новому указі йдеться вже про три мінзарплати як мінімальний рівень грошової винагороди військовим (з 2023 року).

«Наша амбіція — поступово робити такі збільшення, наскільки дозволятиме ресурс», — зазначав Резніков.

Думки експертів: Чи на часі пропозиція Зеленського? Чи може Україна дозволити собі лише контрактну армію?

Народний депутат Сергій Рахманін (Голос), член парламентського комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки, ще до оприлюднення тексту указу звернув увагу на «низку дивних речей» у тій частині виступу Зеленського в Раді, яка була присвячена його новій ініціативі щодо ЗСУ.

Рахманін нагадав, що «чисельність ЗСУ збільшується законом, а не указом, парламентом, а не президентом». При цьому таке збільшення «має бути чітко прораховане, з урахуванням реальних завдань, котрі стоять перед військовими, — і спираючись на реальні фінансові можливості держави».

Також нардеп від Голосу зауважив, що план Зеленського передбачає трирічний термін безпекових реформ (до 2025 року). «Чи означає це, що він впевнений у своєму перебуванні на посаді Верховного [головнокомандувача] через три роки?» — зазначив Рахманін.

Нарешті, він нагадав, що «перехід до професійної армії зазвичай означає скорочення Збройних сил, а не їх збільшення» (тоді як в указі Зеленського йдеться про збільшення ЗСУ на 100 тис. осіб — прим. ред).

«У таких випадках військових меншає, але вони стають краще навченими, ліпше озброєними й мають отримувати суттєво більше», — підкреслює Рахманін. Член профільного комітету додав, що Україна нині «не здатна повноцінно утримувати навіть наявну армію, не здатна укомплектувати навіть наявні бригади; не здатна (без допомоги ззовні) фінансувати поточні потреби в озброєнні більше, ніж на 20%».

«Хто це гаранту писав? І з ким він радився?» — зауважив Рахманін.

Політолог Володимир Фесенко звернув увагу на вірогідні мотиви указу Зеленського. Він назвав дві можливих причини його появи саме зараз:

• зростання ризиків російської агресії проти України;
• ініціативи нового керівництва Міністерства оборони України (яке восени 2021 року очолив Олексій Резніков).

«Безумовно, політичні дискусії щодо грошового забезпечення військовослужбовців також вплинули на це рішення, але, скоріше, як додатковий чинник», — вважає Фесенко.

Ініціативи про збільшення зарплатні військовослужбовцям, їхнього житлового забезпечення та вирішення інших соціальних питань військових він вважає «правильними і своєчасними».

«Проте, на мій погляд, стратегічно більш важливим є рішення про поетапний перехід до професійної армії», — додав Фесенко, нагадавши, що дискусія про таке рішення триває вже принаймні 15 років.

«Колись це обіцяла зробити ще Юлія Тимошенко. Але з різних причин це так і не зробили, — нагадав політолог. — В нинішній ситуації актуальність такого рішення тільки зростає. Проте це не означає, що воювати з ворогом мусять тільки професійні військові. Нагадаю про створення територіальної оборони. Також не скасовується і система масової мобілізації у разі виникнення війни».

Він також звернув увагу на те, що втілення в життя президентського указу про переорієнтування армії на професійну потребуватиме відповідних законодавчих рішень і нормативних актів Кабміну. «Тому зараз навколо цього указу потрібно не з’ясовування політичних стосунків, а змістовна дискусія щодо того, що ще треба зробити для ефективного розвитку ЗСУ», — вважає Фесенко.

Михайло Самусь, директор New Geopolitics Research Network, переконаний, що перехід до професійного формування ЗСУ без призову — це реформа, яку в Україні варто було провести відразу після проголошення незалежності.

«У мене єдине слово — нарешті! Цю реформу треба було проводити з 1992 року, коли почалися перші присяги українській армії. Призов є пережитком радянського минулого. Той підхід, який зберігався в призові, передбачав репресивну систему призову, не дуже добрі для сучасного суспільства речі, як „ламання“ особистості. У сучасному світі радянський тип призову недоречний. Особливо — в Україні», — зазначив Самусь в коментарі Радіо НВ.

Військовий експерт також вважає, що скасування обов’язкового призову не позначиться на обороноздатності України в російсько-українській війні.

«При новому підході служити мають всі. Кожен громадянин України має пройти базову військову підготовку [впродовж] двох місяців, дуже інтенсивно», — пояснює Самусь запропоновану Зеленським альтернативну модель «інтенсивної системи військової підготовки.

«Ті півтора року з фарбуванням трави і стройовою підготовкою, незрозуміло кому потрібною, і чищенням картоплі набагато менш ефективні, ніж два місяці, які будуть проведені за сучасною ізраїльською, американською чи британською системою підготовки до служби у війську», — додав Самусь.

Директор компанії Defense Express Сергій Згурець, коментуючи указ Зеленського для Радіо НВ, поділився сумнівами в здатності України фінансувати заявлене розширення ЗСУ на 20 бригад.

«На створення нових повноцінних військових бригад у нас немає коштів. ...> Витрати на оборону [в Україні] - 130 млрд грн. Це в межах 3−4 млрд доларів. Наша армія сьогодні нараховує 260 тис. [військових]. Плюс 100 тис. тероборони — буде 360 тис. Це буде армія, яка перевищуватиме [за чисельністю] армію Туреччини, яка має 350 тис. [військових]. І армія Туреччини коштує 14 млрд доларів (до падіння ліри). ...> Буде дуже дорого», — вважає Згурець.

Поки ж, за його словами, незрозуміло, які саме сили мають поповнити склад ЗСУ на 100 тис. осіб. З погляду експерта, для цього можуть використати потенціал Сил територіальної оборони.

«Я сподіваюся, що після цього указу президента хтось з Міністерства оборони або Генштабу [ЗСУ] вийде і розкаже, про які 20 бригад йдеться. ...> Створення бригад територіальної оборони вкладається в концепцію, [з якою], поступово готуючи штат цих бригад і наповнюючи їх озброєнням меншого і слабшого класу, ніж загальновійськові бригади, ми зможемо знайти баланс між збільшенням чисельності без оголошення мобілізації», — зазначив Сергій Згурець.

Скасувати призов в Україні планують роками: чому ж досі не вийшло?

Дискусія про необхідність скасування обов’язкового військового призову дійсно триває в Україні вже щонайменше два десятиліття.

Другий президент України Леонід Кучма під час своєї другої каденції, на початку 2000-х, ініціював завдання розробити стратегію поступового переходу на контрактну службу до 2015 року.

У передвиборчій програмі його наступника Віктора Ющенка був пункт про скасування призову та перехід до комплектування професійної армії за контрактом орієнтовно з 2010 року. Прем'єрка Юлія Тимошенко у ті ж роки декілька разів обіцяла «перевести армію на професійну основу і зняти блокаду щодо відміни строкової служби».

Віктор Янукович формально підійшов до відмови від призову на строкову службу найближче. У жовтні 2013 року, за півтора місяця до початку Революції гідності Янукович, підписав указ про перехід Збройних сил на контрактну основу — при цьому мав бути збережений набір на строкову службу у внутрішніх військах. Відповідно, призов до лав армії восени 2013 року мав би стати останньою такою масовою кампанією.

Утім, повноцінне втілення таких планів унеможливила російська агресія на початку 2014 року — анексія Криму та вторгнення РФ на Донбас. Вже у квітні 2014 року Верховна Рада ухвалила постанову на підтримку звернення тодішнього в.о. президента Олександра Турчинова, у якому було прохання вивчити доцільність відновлення призову до ЗСУ, відновлення початкової військової підготовки в школах і військових кафедр у вишах, а також розгортання навчально-тренувальних центрів для резервістів.

1 травня 2014 року Турчинов підписав указ Про заходи щодо підвищення обороноздатності держави, відповідно до якого того ж року відновлювався призов на строкову військову службу до ЗСУ та інших військових формувань. Після цього в Україні також було оголошено кілька хвиль мобілізації.

Однак вже з 2015 року відновилися дискусії про необхідність переходу до суто професійної армії в Україні. Влітку 2015 року прем'єр-міністр Арсеній Яценюк доручив міністру оборони Степану Полтораку «почати обрахунки по переходу України на класичну професійну армію і моделюванню нових систем навчання та мобілізації військовослужбовців».

У листопаді 2019 року тодішній міністр оборони Андрій Загороднюк також відзначав, що Україна має скасувати обов’язковий призов до армії. Пізніше в Міноборони уточнювали, що відмова від призову протягом найближчих років не планується, але розглядається в межах реформування армії.

«Надалі можлива відмова від строкової військової служби в країні розглядатиметься виключно з урахуванням вітчизняного та іноземного досвіду комплектування збройних сил та формування мобілізаційного резерву, в комплексі з іншими питаннями — як оборонної реформи, так і змін у державі», — пояснили тоді в Міноборони.