Чи потрібна малим державам зброя масового ураження?
Російсько-українська війна і спричинений нею занепад світового порядку, що склався після 1945 року, підштовхують слабкі країни до стримування більших за допомогою зброї масового ураження
Міжнародна система, створена 1945 року, перебуває в процесі розорення. «Ліберальний» або «заснований на правилах порядок», що існував досі, сходив до Організації Об'єднаних Націй, заснованої після Другої світової війни. Він розвивався, зокрема, завдяки створенню підрозділів ООН і пов’язаних із нею інституцій, а також регіональних систем колективної безпеки, таких, як Конференція (пізніше: Організація) з безпеки і співробітництва в Європі. Серед іншого, Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) 1968 року, Конвенція про біологічну зброю 1972 року та Конвенція про хімічну зброю 1993 року стали останніми десятиліттями основоположними стовпами міжнародної безпеки.
Виникнення і падіння світової системи
Усупереч таким визначенням, як «ліберальний» і «заснований на правилах», міжнародний порядок після 1945 року не був ні особливо впорядкованим, ні цілковито ліберальним, ні добре регульованим. За межами Європи регулярно відбувалися війни, військовий шантаж, геноцид і громадянські війни, іноді з глобальними наслідками. Після Другої світової війни деякі регіони світу залишалися тією чи іншою мірою під владою гегемоністських держав. Так, до 1989 року Східна Центральна Європа потерпала від сумнозвісної ялтинської системи, тобто політичного, економічного та військового панування Москви.
Проте міжнародна система, що склалася після Другої світової війни, відрізнялася від світу до 1945 року. Останній характеризували відверте імперіалістичне панування, безжальна колоніальна експлуатація, руйнівні війни, фашистські та парафашистські режими, концентраційні та винищувальні табори, а також часті насильницькі територіальні експансії держав. Незважаючи на всі недосконалості порядку, що склався після 1945 року і лише частково ґрунтувався на правилах, він усе ж являв собою досягнення порівняно зі своїм безпосереднім попередником і в контексті світової історії. Навіть після 1945 року тривали війни. Однак розширення офіційної території країни шляхом введення військ у сусідню визнану державу, а також міждержавний геноцид, які до кінця Другої світової війни були звичайним явищем, стали рідкістю.
На зміну приходить антиліберальна система
Сьогодні цей порядок, мабуть, добігає кінця. На зміну йому приходить система, яка відкрито позиціонує себе як неліберальна або навіть антиліберальна. Якщо нова світова система все ж залишиться заснованою на правилах, то нові правила відрізнятимуться від правил, що діяли після 1945 року. Вони можуть бути радше вираженням поточних забаганок могутніх правителів, ніж новим списком стабільних правил поведінки.
Серед іншого, змінюється зовнішня і внутрішня політика Сполучених Штатів і Китаю, а також їхній уплив на поточні міжнародні відносини. Від моменту свого заснування Китайська Народна Республіка сигналізує про свій інтерес до Тайваню; Пекін може бути близький до спроби захопити острів силою. У 2025 році новий президент США Дональд Трамп оголосив, що хоче включити Канаду і Гренландію до складу Сполучених Штатів. Оскільки обидві ревізіоністські країни є постійними членами Ради Безпеки ООН і офіційними ядерними державами в межах ДНЯЗ, їхні територіальні претензії підривають моральну, правову і політичну легітимність чинного порядку міжнародних відносин.
Росія порушує табу
Найбільш значущою подією, що сприяє ерозії повоєнного порядку в останні одинадцять років, є зовнішньополітична поведінка Росії, яка також є постійним членом Ради Безпеки ООН і офіційною ядерною державою в рамках ДНЯЗ. Москва не лише заявила про свої експансіоністські наміри. Понад десять років вона силою захоплює території міжнародно визнаної України, яка (на той час як радянська республіка) була однією з засновниць ООН і є офіційною державою — учасницею ДНЯЗ, яка не має ядерної зброї.
Наприкінці лютого 2014 року Москва почала військове вторгнення в Україну з замаскованої окупації Криму регулярними російськими військами. У березні 2014 року, після сфальсифікованого референдуму, Росія офіційно анексувала український півострів на Чорному морі. У квітні 2014 року Москва перенесла війну на територію материкової України, скерувавши туди російських нерегулярних бойовиків і секретних агентів. У серпні 2014 року Росія почала введення перших великих контингентів регулярних військ на схід України. У лютому 2022 року прихована досі військова інтервенція Росії перетворилася на відкрите і повномасштабне вторгнення в Україну. У вересні 2022 року Росія анексувала чотири регіони материкової України і відповідно до цього вдруге змінила свою конституцію.
Що довше триває експансіоністська війна Росії та її геноцидальна «спецоперація» в Україні, то сильніше змінюється структура сучасних міжнародних відносин. Керівництво США і Китаю поки що тільки обговорює територіальну експансію або готується до неї: вони практикують жорстку риторику, некінетичні дії, гібридні операції та брязкання зброєю. Росія, навпаки, уже понад десять років застосовує масовану військову силу для збільшення своєї території та русифікації завойованих земель і людей. Москва підриває державний суверенітет і територіальну цілісність як основи міжнародних відносин після Другої світової війни не лише риторично, як це дотепер роблять Пекін і Вашингтон, а й матеріально, політично та псевдо-юридично.
Сила найсильнішого
Тоді як анексію Кувейту Іраком 1990 року скасувала міжнародна військова коаліція рік по тому, нічого навіть віддалено схожого не розглядали щодо українських територій, анексованих Росією у 2014 і 2022 роках. Міжнародні санкції, уведені проти Росії з 2022 року, номінально є великими і постійно розширюються. Однак через численні винятки, помилки і лазівки вони поки що мали лише обмежений ефект. Кілька країн, зокрема Китай та Індія, збільшили обсяг торгівлі з Росією після ескалації війни проти України з боку Москви у 2022 році. Велика частина іноземного озброєння, отриманого Україною від Заходу, була і залишається застарілою. Цю зброю, часто другосортну, поставляли і, як і раніше, поставляють із затримками та/або в недостатніх кількостях.
Ці та інші порушення і половинчасті заходи, а також бездіяльність або співучасть різних великих держав і явне безсилля міжнародних організацій під час російсько-української війни мають наслідки за межами східної Європи. Головний урок, який із них можна винести, полягає в тому, що знову діє закон: сила є право! Багато спостерігачів припускають, що коли Росія залишиться безкарною за свої нинішні територіальні експансії та масові злочини, то в майбутньому вона зробить нові спроби завоювання земель.
Дехто також побоюється, що уряди інших ревізіоністських і відносно могутніх у своїх регіонах країн можуть не тільки почати говорити про Тайвань, як керівництво Китаю, або про Канаду і Гренландію, як США. Вони також можуть наслідувати приклад Володимира Путіна й одразу ж завдати удару по сусіду. Якщо Росія може розширити свою і без того величезну територію за рахунок іншої держави — члена ООН, чому інші країни не можуть учинити так само?
Якщо країна, на відміну від Іраку під час анексії Кувейту в 1990 році, має достатній арсенал зброї масового ураження, вона може робити все, що хоче, як демонструє Росія з 2014 року. В Україні Москва відкрито анексує території, катує військовополонених, викрадає, депортує і русифікує несупроводжуваних дітей, тероризує цивільне населення, бомбардує житлові будинки, лікарні, церкви, бібліотеки, університети тощо. Паралельно з цим вона погрожує зовнішньому світу, що готова застосувати зброю масового ураження, якщо зовнішні сили вступлять на боці України у війну.
Водночас Путін, як і раніше, має повагу найвпливовіших лідерів світу, таких, як голова КПК Сі, президенти Трамп і Лула або прем'єр-міністр Моді, і навіть зближується з ними. Експансіоністська війна Росії підтримувана не тільки такими країнами-ізгоями, як Білорусь, Іран і Північна Корея. Російська агресія була б неможлива без економічної та технічної допомоги Китаю, а також збільшення імпорту сировини з Росії Індією.
Таким чином, діє не тільки закон найсильнішого. Демонстративне нехтування Путіним міжнародним правом і його безжалісність в Україні не зменшили повагу і підтримку Росії в багатьох країнах, а в деяких навіть посилили їх. Ці та інші наслідки поведінки Кремля для урядів зі схожими поглядами по всьому світу очевидні.
Чи будуть слабкі терпіти те, що їм доводиться?
Але є ще один паралельний уплив російсько-української війни на світову політику, який привернув менше уваги. Не тільки політики і стратеги реваншистських держав отримують уроки з нападу Росії та реакції на нього з боку інших держав і міжнародних організацій. Чиновники й радники з питань безпеки та зовнішньої політики в країнах із відносно меншою міццю, які скоріше можуть стати жертвами, аніж винуватцями насильницьких змін кордонів і міждержавних геноцидів, також стежать за російсько-українською війною.
Імовірно, низка лідерів та експертів різних країн світу менш зацікавлені в наслідках війни для Росії та режиму Путіна. Натомість вони стежать за долею України, а також за поведінкою її друзів і ворогів. Політики, бюрократи й аналітики з країн, які радше бояться нападів і геноцидів, аніж планують їх, отримують той самий сигнал, що і їхні колеги з великих держав: знову діє правило «Хто сильніший, той і правий».
Відносно слабкі країни з досвіду України вчаться, що не можна покладатися на міжнародне право, міжурядові організації та всесвітню солідарність. Не слід повторювати помилку Києва, довіряючи «запевненням» або «гарантіям» безпеки, «договорам про дружбу», «стратегічним партнерствам» тощо. Такого штибу домовленості — як ясно засвідчує нерелевантність відповідних українських угод із Росією, Китаєм і Сполученими Штатами — не мають великого значення, навіть якщо вони підписані постійними членами Ради Безпеки ООН і офіційними ядерними державами ДНЯЗ.
Дехто, цитуючи Фукідіда, стверджував би, що завжди було і буде так, що «сильні чинять так, як хочуть, а слабкі страждають так, як і повинні». Однак у 416 році до нашої ери і до кількох десятиліть тому не існувало ні ядерної, ні хімічної, ні біологічної зброї. Протягом більшої частини історії людства єдиною формою ведення війни була конвенційна. Сторона, що нападала, яка була сильнішою за свою жертву, (принаймні думала, що) не ризикувала своїм існуванням, коли погрожувала війною, готувалася до неї або починала її.
З появою зброї масового ураження у XX столітті ситуація змінилася. Це могло призвести до глобальної гонитви озброєнь між державами, які набувають і/або виробляють зброю масового ураження, унаслідок чого таку зброю було б розповсюджено б по всій планеті. Цей ризик був стриманий системою ООН, глобальними конвенціями щодо обмеження розповсюдження зброї масового ураження, двосторонніми та багатосторонніми договорами про роззброєння та взаємодопомогу, системами колективної безпеки й іншими інструментами. Після 1945 року кордони між державами здебільшого змінювали внаслідок міжнародних двосторонніх або багатосторонніх угод, а не внаслідок неспровокованих, односторонніх і насильницьких анексій. Умисне масове міждержавне насильство щодо цивільного населення, яке можна порівняти з цілеспрямованими бомбардуваннями українських міст і сіл Росією та її масовим терором проти українських некомбатантів, залишалося винятком.
Як Путін покінчив із правовим порядком
Міжнародний правовий і політичний порядок, що склався після 1945 року, зазнає підриву насильницькою анексією Росією п’яти українських територій у 2014 і 2022 роках. Російське захоплення земель і масовий терор проти цивільного населення в Україні теоретично не мали б мати місце. Росія є постійним членом Ради Безпеки ООН, депозитарієм ДНЯЗ і офіційною ядерною державою, а також гарантом недоторканності кордонів і суверенітету України відповідно до Будапештського меморандуму 1994 року. Водночас Україна, як офіційний член ООН з 1945 року (до 1991 року як радянська республіка), одержувач запевнень або гарантій безпеки, а також визнання кордонів і суверенітету п’яти держав — учасниць ДНЯЗ у межах Будапештської угоди 1994 року і як держава, яка не має ядерної зброї від 1996 року, не мала терпіти втрату території та геноцид.
Унаслідок дій Росії порядок, заснований на правилах і покликаний захищати такі країни, як Україна, здається, добігає кінця. Інші великі держави терплять експансіонізм Росії або чинять йому недостатній опір. Деякі з них, натхненні Москвою чи ні, також розглядають можливість територіальної експансії та насильницької зміни кордонів. Ці реакції та наслідки контрастують із міжнародною відповіддю на анексію Кувейту Іраком 1990 року.
У результаті відносно слабші країни по всьому світу переглянуть свої національні інтереси, пріоритети і безпеку. Малі держави, мабуть, більше не можуть покладатися на Раду Безпеки ООН, Сполучені Штати і міжнародне право як гарантів своєї територіальної цілісності. Стійке розв’язання їхньої безпекової дилеми політичними, дипломатичними або конвенційними військовими засобами є дедалі складнішим. Зброя масового ураження може тепер стати привабливою для деяких урядів як альтернативний інструмент для забезпечення і захисту незалежності, території та кордонів своїх держав.
Коли зовнішнє врівноваження допомагає і кому?
Традиційною стратегією малих держав для зміцнення своєї позиції було і залишається прагнення до гарантій безпеки або стратегічних партнерств із великими державами, зокрема з державами, що мають ядерну зброю. Однак доля України з 2014 року показує, що цей шлях до стримування сильнішого, експансіоністського та геноцидного сусіда є тернистим. Ані гарантії безпеки, надані Росією Україні в Будапештському меморандумі 1994 року, ані стратегічне партнерство США з Україною 2008 року, ані ратифікований договір про дружбу між Китаєм і Україною 2013 року — і це лише три з безлічі угод, які нібито сприяють зміцненню безпеки, що їх підписав Київ, — не змогли запобігти все більшому лиху, яке обвалилося на українців із 2014 року.
Стандартним рішенням безпекової дилеми невеликих держав є їхній вступ до оборонних альянсів, до яких в ідеалі входить принаймні одна країна, що має ядерну зброю. Для деяких відносно слабких країн це, як і раніше, буде способом захистити свою територіальну цілісність і цивільне населення в умовах занепаду світового порядку 1945 року. Однак, як, серед іншого, дізналися Тбілісі та Київ, отримати повноправне членство в потужному оборонному союзі нелегко і не без ризику.
У відповідь на заявки Грузії та України про вступ до НАТО у квітні 2008 року Брюссель повідомив їм, що вони «будуть членами» альянсу. Однак те, що сталося після цього, не було ані вступом до НАТО, ані початком процесу включення до Північноатлантичного альянсу, тобто реалізацією так званого плану дій щодо членства (MAP). Натомість Грузія у 2008 році й Україна від лютого 2014 року були роздроблені Росією. Єдиною втіхою для обох країн може бути те, що пострадянська Молдова, як конституційно нейтральна держава без амбіцій на вступ до НАТО, уже понад 30 років також перебуває в роздробленому стані через Росію.
Доля Фінляндії, яка має довгий кордон із Росією, є протилежним прикладом: на відміну від Грузії та України, Фінляндія у 2022 році успішно розпочала процес вступу до НАТО, що призвів до її вступу до альянсу у 2023 році. Незважаючи на довгий кордон із Росією, у Фінляндії не сталося нічого подібного до того, що сталося з Грузією з 2008 року і з Україною з 2014 року. Одна з причин полягає в тому, що Фінляндія, на відміну від Молдови, Грузії та України, не була частиною СРСР і тому сьогодні має для Москви інше значення.
Приклади Фінляндії та Молдови показують, що намір колишньої російської колонії вступити до НАТО може бути достатньою умовою для російського вторгнення, але не є необхідною умовою для нього. За інших рівних умов колишні радянські республіки Грузія і Україна, як і Молдова, ймовірно, стали б або залишилися б об'єктами російського експансіонізму, навіть не маючи амбіцій вступити в НАТО. Вони могли б уникнути втрати своєї територіальної цілісності з боку Росії, тільки підкорившись Кремлю, наприклад, приєднавшись Євразійського економічного союзу й Організації договору про колективну безпеку, де домінує Москва. Україна, ймовірно, зазнала б тиску з метою змусити її підписати Союзний договір 1999 року між Росією і Білоруссю, який був укладений рівно через вісім років після розпаду СРСР Києвом, Мінськом і Москвою 8 грудня 1991 року.
Досвід України та Грузії з НАТО, з одного боку, і реакція Росії на це, з іншого, ілюструють ризики, пов’язані зі спробою вступити до потужного оборонного союзу. Такий шлях гарантування безпеки своїх кордонів був можливий для таких країн, як Фінляндія та Швеція, які раніше встановили відносини з НАТО. Оскільки Фінляндія та Швеція вже були багато в чому пов’язані з Північноатлантичним альянсом, вони успішно подали заявки на членство та приєдналися до нього у 2023 та 2024 роках відповідно.
Для таких країн, як Грузія та Україна, які мають менш глибокі міжнародні зв’язки та сусідять з іредентистськими сусідами, зовнішнє балансування є складним завданням. Вступ до відповідного оборонного союзу може бути ризикованою і невизначеною справою саме для тих держав, які найбільше зацікавлені в потужних союзниках, котрі, переважно, мають ядерну зброю, і які найбільш гостро потребують оборонного союзу.
Висновки
Нинішня ерозія світового порядку, що склався після 1945 року, має глибокий характер. Вона є, серед іншого, результатом експансіоністських амбіцій деяких із найвпливовіших лідерів сучасності. Матеріальні наслідки цього занепаду міжнародного права й міжнародних організацій можна буде спостерігати не лише в поведінці великих держав. Наслідки цієї трансформації, ймовірно, також проявляться в переоцінці національної безпеки з боку середніх і малих держав. Ці наслідки можуть бути настільки ж проблематичними для світової політичної стабільності, як і зміни в поведінці великих держав.
З 2014 року Росія, з погляду Кремля, лише модифікувала свою традиційну російську імперську політику. Спочатку радянський і пострадянський підхід Москви полягав у створенні контрольованих Кремлем «республік», таких, як НДР, Абхазія або Південна Осетія, або «народних республік», таких, як Польща, Угорщина, Донецька або Луганська. До цього тепер додалася повна анексія українських територій. Колишня політична, культурна, економічна і когнітивна війна Росії була спрямована на те, щоб прив’язати українців та інші нації колишньої імперії до Москви за допомогою м’яких інструментів. У лютому 2014 року в Україні цей підхід був доповнений застосуванням жорсткої сили, яке майже рівно через вісім років призвело до початку повномасштабного вторгнення і широкомасштабного державного терору на окупованих українських територіях.
Нинішнє керівництво Росії, ймовірно, розглядає свої дії в Україні з 2014 року як просте продовження радянської та пострадянської політики у Східній Європі після 1945 року. Пекін і Вашингтон, імовірно, також вважають свої сигнали про майбутню анексію сусідніх країн малозначними. Однак багато середніх і малих держав, імовірно, занепокоєні цими змінами, оскільки бачать себе в ролі України, Тайваню, Канади або Гренландії. Для слабших країн експансіоністські амбіції Росії, Китаю і США, а також безжальні дії Москви в Україні з 2014 року призведуть до зміни їхніх розрахунків у галузях зовнішньої безпеки і національної оборони.
Нинішні геополітичні зміни мають багатосторонній характер і мають вигляд такий, ніби вони були оркестровані Москвою, Пекіном і Вашингтоном. Вони відбуваються паралельно в трьох наймогутніших країнах світу, постійних членах Ради Безпеки ООН та офіційних ядерних державах у межах ДНЯЗ. Накопичення цих чинників підриває довіру як до майбутньої міжнародної поведінки сильніших держав, так і до актуальності міжнародного права й міжнародних організацій для захисту відносно слабших країн від захоплення земель і геноциду з боку сильніших держав.
З погляду Пекіна, Вашингтона і Москви, сьогоднішня трансформація світового порядку може здаватися не проблематичною. Однак вона може спричиняти занепокоєння у слабо інтегрованих у системи безпеки держав, які не мають ядерної зброї. Зокрема, держави, що мають потенційно експансіоністських сусідів і перебували поза потужними оборонними альянсами, повинні тепер переглянути свої стратегії безпеки. Китайські, американські та російські очільники держав, урядів і збройних сил можуть зважати або ігнорувати, відмахуватися від або серйозно ставитися до реакції третіх країн на їхні експансіоністські амбіції. Допоки вони не протидіятимуть нервозності, яку викликають їхні заяви і дії, рано чи пізно слід очікувати відповідної реакції з боку дрібніших держав.
Однією з реакцій на передбачуваний кінець повоєнного порядку може стати озброєння зброєю масового ураження слабших країн із метою їхньої самооборони і стримування сильніших держав. Такі рішення деяких держав, зі свого боку, можуть спричинити аналогічні кроки з боку їхніх сусідів, які не вірять у винятково оборонні мотиви появи зброї масового ураження на їхніх кордонах. Це може призвести до регіональних перегонів озброєнь і доміно-ефекту розповсюдження зброї масового ураження. Надходження ядерної, хімічної та біологічної зброї до арсеналів низки держав, своєю чергою, збільшує імовірність того, що така зброя потрапить до рук недержавних акторів.
Серйозність такого підриву майбутньої міжнародної безпеки не повинна призводити до того, щоб його відкидати як малоймовірний апокаліптичний сценарій. Експансіонізм Росії з 2014 року і нещодавня ескалація зовнішньополітичної риторики Китаю і Сполучених Штатів являють собою поворотний момент у світовій політиці. Для спостерігачів із країн, що мають зброю масового ураження та/або є повноправними членами альянсів, що мають таку зброю, це може здатися сумним, але другорядним явищем. Однак для держав, які не мають ні того, ні іншого, експансіоністська й геноцидальна політика Росії на території України, яка не є членом НАТО і не має ядерної зброї, а також неоднозначна реакція інших великих держав на цю ескалацію не можуть бути просто проігноровані.
Зміни у світовій політиці безпеки, спричинені територіальною експансією та війною на знищення, що їх провадить Росія останніми роками, ставлять перед меншими державами питання, що зачіпають їхнє існування. Цей ефект посилюється з кожним днем війни і різко зросте, якщо Росія доб'ється військової перемоги або нав’яже Україні мир за своїми умовами. Національні дебати з питань безпеки в деяких відносно слабких країнах, що межують із сильнішими державами з експансіоністськими тенденціями, можуть зачепити такі теми, як виробництво і/або придбання зброї масового ураження. У Новому прекрасному світі, який формується сьогодні, де сильні знову чинять так, як хочуть, не всі слабкі захочуть так страждати, як повинні.